Promoção por ato de bravura de policiais militares. É possível haver decisão judicial que determine a promoção por ato de bravura?

Em 23 de julho de 2020 – Por  Rodrigo Foureaux | Atividade Policial

A promoção consiste na ascendência hierárquica e se dá para o grau hierárquico imediatamente superior. Trata-se de um provimento derivado vertical, que permite aos policiais militares que venham a progredir na carreira. Como exemplo pode-se citar um Capitão que é promovido a Major e um Soldado de 1ª Classe que é promovido a Cabo.

Nas instituições militares há previsão na legislação que rege a carreira da promoção por ato de bravura.[1]

A promoção por ato de bravura no âmbito da PMMG contém previsão na Lei 5.301/69, que contém o Estatuto dos Militares do Estado de Minas Gerais e é regulamentada pelo Decreto n. 46.297/13, quanto aos oficiais, e Decreto n. 46.298/13, quanto às praças.

A Resolução n. 4.353/2014 da PMMG regula procedimentos sobre a promoção por ato de bravura e considera a ocorrência deste quando há “ação praticada pelo militar onde se constata um esforço desmesurado para as condições concretas apresentadas, sendo um ato excepcional, incomum de coragem e audácia que ultrapassando os limites normais do cumprimento do dever ou do exercício da função, torna seu executor um exemplo de militar e cidadão” (art. 2º).

Traz como requisitos essenciais a presença de: a) ação consciente e voluntária; b) evidente risco à vida na ação; c) transcendência da ação em audácia e coragem qualificada; d) ação extraordinária que supera os limites normais do cumprimento do dever; e) conhecimento por parte do militar quanto ao risco de morte da vítima; f) não ter o militar dado causa, ainda que indiretamente, à situação de risco de morte da vítima (art. 3º).

Destaca que “a coragem e o risco à vida são condições do exercício da função policial militar, portanto a promoção por ato de bravura exige a coragem qualificada, ou seja, que vai além dos riscos comuns da profissão pela superação do estrito cumprimento do dever, levando-se em consideração seu conhecimento técnico e preparo para realização da ação” e que não “são considerados atos de bravura, aqueles praticados no estrito cumprimento do dever ou em razão da função, com razoável sacrifício e risco à vida, que são inerentes e exigíveis ao policial militar.” (art. 8, caput e § 1º)

No Estado de São Paulo o art. 20 do Decreto-Lei n. 13.654/43 assevera que o ato de bravura é caracterizado “por ato ou atos de coragem, audácia energia, firmeza, tenacidade na ação que revelem abnegação pelo sentimento do dever militar e que constituam um exemplo vivo à tropa, sempre dentro das intenções do chefe ou por uma iniciativa louvável que reafirme o valor pessoal ante a responsabilidade.”

No Distrito Federal a Lei 12.086/13 dispõe que a “promoção por ato de bravura é aquela que resulta de ato não comum de coragem e audácia, que, ultrapassando os limites normais do cumprimento do dever, representa feito heróico indispensável ou relevante às operações policiais militares ou à sociedade, pelos resultados alcançados ou pelo exemplo positivo deles emanado.” (art. 9º)

Em Goiás, a promoção por ato de bravura é tratada pela Lei 8.000/75[2], Lei 11.383/90[3] e Lei 15.704/06[4].

O art. 7º da Lei 8.000/75[5] assevera que “A promoção por bravura é aquela que resulta de ato ou atos não comuns de coragem e audácia que, ultrapassando os limites normais do cumprimento do dever, representem feitos indispensáveis ou úteis às operações Policiais-Militares, pelos resultados alcançados ou pelo exemplo positivo deles emanado”.

E ainda dispõe que “Ato de bravura é a ação altamente meritória, em que o policial-militar ultrapassa os limites do dever e do exigível e os beneficiários dela não sejam parentes consangüíneos até 2° grau, apurada em investigação por comissão designada pelo Comandante-Geral.” (art. 25, § 1º).

Nota-se, portanto, que o ato de bravura é um ato que extrapola o dever legal de agir do militar, caracterizando um verdadeiro ato heroico e que coloca à prova o tributo de sangue[6].

A análise do preenchimento dos requisitos para a promoção por ato de bravura compete à instituição a qual pertencer o militar, de acordo com regulamento próprio.

O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que “a concessão da promoção por ato de bravura está adstrita à discricionariedade do administrador, estando o ato administrativo submetido exclusivamente à conveniência e à oportunidade da autoridade pública, tendo em vista que a valoração dos atos de bravura não ocorre por meio de elementos meramente objetivos.”[7]

A Consultoria-Geral do Estado do Rio Grande do Norte, em análise à viabilidade jurídica da promoção por ato de bravura de policial militar, emitiu parecer[8], que foi aprovado pela Governadora, em que se afirmou ser a expressão “ato de bravura” um conceito jurídico indeterminado, o que possibilita a discricionariedade quanto à eleição do pressuposto de fato do ato administrativo, mas que “a previsão de competência discricionária no plano da norma não significa – necessariamente – afirmar que haverá liberdade para o emprego de critérios de conveniência ou oportunidade no plano do caso concreto.”

O parecer cita ainda Celso Antônio Bandeira de Mello[9] ao discorrer sobre a discricionariedade administrativa:

“É relativa [a discricionariedade administrativa], ademais, no sentido que a liberdade acarretada pela circunstância de haver a lei se servido de expressões vagas, fluidas ou imprecisas não pode ser utilizada de maneira a desprender-se do campo significativo mínimo que tais palavras recobrem, isto é, das chamadas ‘zonas de certeza positiva’ e ‘certeza negativa’ nem do significado social imanente nas palavras legais das quais resultou tal liberdade. Referimo-nos a expressões como ‘notável saber’, ‘situação urgente’, ‘pobreza’, ‘comportamento indecoroso’, ‘reputação ilibada’, ‘ocorrências que comprometam a sua situação econômica’, as quais, bastas vezes, são adotadas para caracterização dos motivos que facultam ou impõem a prática de determinado ato.

“Isto é, o agente estará sempre ‘vinculado’ ao campo de certeza positiva e ao campo de certeza negativa abrigado nas palavras em questão, pois não está autorizado a fazer delas uma intelecção desarrazoada, arbitrária, distante do senso comum, liberta do sentido corrente que necessariamente lhes terá de ser reconhecido em dado tempo e lugar. “Assim, também, não poderá atribuir-lhes sentido desligado do contexto em que se aloca e de sua ubicação na lei e na inteireza da ordenação jurídica em que esteja encartada”.

A discricionariedade permite ao administrador público, de acordo com a conveniência e oportunidade e em análise ao caso concreto, a escolha da melhor decisão para o interesse público, dentro dos limites da lei.

Trata-se do mérito do ato administrativo, que em um primeiro momento não pode sofrer controle pelo Poder Judiciário, sob pena de violação à separação de poderes.

Em casos extremos é possível que o Poder Judiciário interfira no mérito do ato administrativo, sob pena de se criar uma blindagem para que a administração pública pratique arbitrariedades, o que deve ser visto com cautelas, para que a arbitrariedade não seja praticada pelo próprio Poder Judiciário, sob a justificativa de que a Administração Pública se excedeu, quando na verdade o excesso será do judiciário em adentrar no mérito administrativo.

A discricionariedade é limitada e o subjetivismo é relativo, devendo primar sempre pelo interesse público, dentro dos parâmetros legais.

O controle jurisdicional sobre os atos discricionários será possível, excepcionalmente, quando houver ofensa à legalidade em sentido amplo, no sentido de violação às regras e princípios implícitos e explícitos (princípio da juridicidade).

Um exemplo que permite a interferência do Poder Judiciário consiste numa via pública extensa, sem residência, escola, hospital, comércio, estabelecimentos por perto e sem passagem para pedestres, com quatro pistas e alto fluxo de veículos, cuja velocidade máxima permitida é de 30 Km/h. Em que pese a velocidade da via estar no âmbito de discricionariedade do administrador público, nessa hipótese o Poder Judiciário poderá considerar que a velocidade máxima fere a razoabilidade e proporcionalidade e determinar que o Poder Público altere a velocidade máxima, observando-se a realidade da via.

Em se tratando de promoção por ato de bravura, a análise deve ser feita pela própria instituição, conforme regramento próprio, que determina a análise por Comissão de Promoção composta por oficiais.

Os oficiais que compõem as comissões responsáveis pela análise do caso concreto que será avaliado se o militar preenche os requisitos para a promoção por ato de bravura possuem experiência profissional e conhecem a realidade da instituição militar a qual pertencem, o que é essencial para a aferição dos requisitos.

Portanto, dever ser levado em consideração que na análise dos requisitos previstos nas normas, como a prática de um ato que extrapola o dever legal de agir, inerente à atividade policial, encontram-se oficiais que possuem vivência prática, experiência, tirocínio, expertise e conhecem os usos e costumes da caserna, o que foge completamente da alçada do Poder Judiciário.

A isonomia é violada quando policiais em situações idênticas são promovidos e outros não, ainda que em ocorrências distintas.

Em diversos casos concretos, militares que atuaram na guarda e na contenção dos rejeitos radioativos do Césio 137, em razão do acidente ocorrido em Goiânia, obtiveram na justiça a promoção por ato de bravura, pois diversos militares haviam conseguido administrativamente e outros não, em que pese terem atuado igualmente.[10]

Dessa forma, caso a Administração Pública adote um comportamento, reiterado, o que pode se manifestar através de decisões administrativas em casos semelhantes, cria para si, uma autovinculação e dever de observância dessa orientação para futuros casos, por questões de segurança jurídica, proteção da confiança e da legítima expectativa.

Há uma força vinculante dos precedentes administrativos, sendo possível a alteração de entendimento de forma fundamentada, seja em razão dos fatos ou por fundamentos jurídicos.

Decidir de forma diferente para casos iguais ou semelhantes, sem apontar o distinguishing[11] de forma fundamentada, viola a isonomia e o princípio da impessoalidade.

Deve-se aplicar ainda a teoria dos motivos determinantes, que consiste na vinculação do administrador público aos fundamentos apresentados.

Em se tratando de promoção por ato de bravura, a teoria já foi aplicada, a contrário senso, para conceder a promoção por ato de bravura, uma vez que a Administração Pública concedeu a promoção por ato de bravura a determinado policial militar pela prática de conduta similar.[12]

Assim, o Poder Judiciário não deve intervir em promoção por ato de bravura, salvo flagrante violação à isonomia e em casos teratológicos, até mesmo para que não haja banalização de um ato heroico.

NOTAS

[1] As promoções de militares podem ocorrer por antiguidade, merecimento, “post-mortem”, necessidade de serviço, tempo de serviço, por ocasião da passagem para a reserva remunerada, ou outra forma definida na lei que rege a carreira.

[2] Oficiais da PMGO

[3] Oficiais do CBMGO

[4] Praças da Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militares

[5]  Lei 15.704/06, Art. 9^o A promoção por ato de bravura é aquela que resulta do reconhecimento de ato ou atos incomuns de coragem e audácia que, ultrapassando os limites normais do cumprimento do dever, se mostrem indispensáveis ou úteis às operações policiais e de bombeiros pelos resultados alcançados ou pelo exemplo positivo deles emanado.

[6] O tributo de sangue consiste no juramento feito pelos militares de se comprometerem a defender o próximo e a sociedade, mesmo com o sacrifício da própria vida.

[7] RMS n. 55.707/GO (2017/0285725-7). Nesse sentido: AgRg no RMS 39.355/GO, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 20.3.2013; RMS 19.829/PR, Rel. Ministro Gilson Dipp, Quinta Turma, DJ 30/10/2006. Em sentido diverso: Promoção por bravura. Ato complexo e vinculado. Controle jurisdicional. A promoção por ato de bravura é ato administrativo complexo, que só se forma a conjugação de vontades de órgãos administrativos diversos. Assim, enquanto a competência da autoridade policial sindicante é para instaurar, processar e relatar a sindicância, á comissão de promoção compete verificar se está ou não caracterizado o ato de bravura ensejador da promoção. Essa apreciação, todavia, não é discricionária, mas vinculada, porquanto a lei, além de conceituar o ato de bravura, dispõe que a promoção será feita automaticamente e independente de vaga. Cabe-lhe, então verificar a adequação do ato praticado ao tipo legal, e, uma vez demonstrada a sua ocorrência, não pode negar a promoção. Pode o judiciário, no controle da legalidade dos atos administrativos, descer ao exame dos motivos que o ditarem, de sua conformação formal e ideológica com a lei. Havendo motivos, não pode a administração, arbitrariamente, desconsidera-los para se eximir de praticar o ato administrativo correspondente, caso em que a sua conduta se reveste da mesma ilegalidade daquela quando pratica o ato sem motivação. Provimento do recurso. (DP). APL 2258 RJ 1992.001.02258 RELATOR (A): DES. SERGIO CAVALIERI FILHO. 10/09/1992. SEXTA CAMARA CIVEL. PUBLICAÇÃO: 28/09/1992.

[8]  Processo n.º 103.971/2003–PM. Parecer n.º J-26/2004-CGE.

[9] Texto citado no parecer: “Relatividade” da competência discricionária, Revista Trimestral de Direito Público, São Paulo, n.º 25/1999, p. 15

[10]  MANDADO DE SEGURANÇA. POLICIAL MILITAR. PROMOÇÃO POR ATO DE BRAVURA. ACIDENTE RADIOATIVO CÉSIO 137. DIREITO LÍQUIDO E CERTO COMPROVADO. I – A promoção por ato de bravura concedida aos Policiais Militares do Estado de Goiás possui natureza discricionária, porquanto condicionada aos critérios de conveniência e oportunidade da Administração Pública, circunstância que não afasta, todavia, a possibilidade de imposição de limites e o controle de legalidade dos atos discricionários pelo Poder Judiciário. II. Tendo o impetrante trazido aos autos provas aptas a comprovar ter a Administração, no caso, promovido outros militares em situações idênticas por ele protagonizada, patente o seu o direito em ser promovido por ato de bravura, sob pena de, caso assim não se entenda, incorrer em violação ao princípio constitucional da isonomia. SEGURANÇA CONCEDIDA. (TJGO, Mandado de Segurança (CF, Lei 12016/2009) 5167495-31.2018.8.09.0000, Rel. CARLOS ROBERTO FAVARO, 3ª Câmara Cível, julgado em 08/11/2018, DJe  de 08/11/2018)

[11] Distinção entre o caso concreto e o paradigma.

[12]  TJES – Apelação Cível n. 24070071899, Relator: Ds. Carlos Henrique Rios do Amaral. Data de Julgamento: 11/11/2008, data da Publicação no Diário: 16/02/2009.